从政策到落地：城市更新项目如何改变建设行业？

城市更新项目如何改变建设行业？

城市更新项目长期受困于土地性质变更难、规划许可周期长、产权衔接复杂等制度障碍。2026年1月两部委的十一项措施给出了系统性解决方案：

一是建立土地混合开发和空间复合利用正面清单制度，项目符合清单即视为满足详细规划，无需逐宗申请用途变更；

二是明确规划许可豁免清单，加装电梯、增设充电设施等微更新项目可免办规划许可直接实施；

三是给予存量建筑临时利用正面清单管理，在不增加容积率和高度的前提下，临时利用无需规划许可；

四是五年过渡期政策，利用存量资源发展国家支持产业的，5年内可暂不改变用地主体和规划条件。

这些制度设计的核心价值在于：大幅缩短项目前期周期，降低合规成本。对建设企业来说，过去一个更新项目从立项到开工可能需要18个月的审批等待，如今中小型微更新项目可缩短至3-6个月。

更重要的是，五年过渡期为企业参与后续运营留出了充足的空间——建设企业可以“先进入、后调整”，在过渡期内逐步完善业态，而无需一次性承担全部合规风险。

据相关估算，“十五五”期间，城市更新市场总容量预计约15至20万亿元，年均3至4万亿元建设体量。但这与传统的增量开发市场有本质区别。

增量市场比拼的是拿地速度、标准化复制和成本控制；存量更新市场比拼的是对既有空间的诊断能力、精细化改造技术和多业态统筹能力。

以北京亮马河城市更新项目为例，这里曾经是普通的河道和滨河步道，通过系统性的景观提升、桥梁改造、商业植入和夜间经济激活，如今已成为“城市会客厅”。项目的核心竞争力并非大规模施工，而是“水务+景观+商业+文化”的复合设计能力。

来源：光明网

再看江苏无锡，当地将老旧厂房改造为文化科技产业园，保留工业遗存风貌的同时植入数字内容产业，靠的是对产业趋势的判断和空间适配能力。

来源:央视网

这些案例说明：建设企业不能再以“施工队”思维进入城市更新赛道。核心城市需要复合型解决方案能力，中小城市需要高效可靠的民生保障能力。企业必须根据自身优势选择细分赛道，而非试图用一把钥匙开所有门。

传统建筑企业的商业模式是承接施工任务、按进度收取工程款，项目交付即关系终结。城市更新项目则天然要求“规划—建设—运营—治理”的全周期介入。

天津第一机床总厂城市更新项目是一个标志性案例。天津二十冶没有局限于厂房翻新，而是采用全域全要素的“好城区”理念，将始建于1951年的老厂区改造为高端装备制造研发、工业设计和数字经济融合的产业高地。其盈利模式不再仅仅是工程建设收入，还包括产业招商佣金、运营管理费和资产增值收益。

来源：中国二十冶集团有限公司官网

资金来源的多元化进一步支撑了这一转型。在政府端，中央预算内投资、专项债券、超长期特别国债等工具协同发力；在社会端，具备经营收益的项目可发行基础设施REITs，实施PPP新机制，鼓励社会资本投资。

建设企业可以以投资方、运营方或合资方的身份参与，形成“建设+运营+退出”的完整商业闭环。这标志着行业从“赚工程钱”向“赚资产钱”的深刻转变。

城市更新与增量开发最大的不同在于其“非标化”特征。

增量开发可以大规模复制标准户型、标准工艺、标准流程；而城市更新面对的是千差万别的既有空间——有老旧小区、有废弃厂房、有历史街区，每一栋建筑的改造方案都需要“因项目施策”。

景德镇陶阳里历史文化街区改造项目提供了一个精细化更新的典型案例。街区内有1127栋建于明朝、清朝中晚期及近代的民居，数量庞大、各有特点，改造需求不尽相同。中建一局创新采用“考古式”改造模式，一栋一案定制修缮方案，保留所有满足结构条件的原始构件，让历史痕迹“看得见、摸得着”。

来源：中国建业官网

该项目不仅成为全国城市更新典型案例，更作为全国首个历史文化街区消防导则试点案例，为同类项目提供了可复制的“陶阳里方案”。

这种精细化更新模式对建设企业的技术管理能力、历史保护修复能力、多专业协调能力提出了前所未有的要求。能够在这种“非标化”环境中建立标准化管理体系的企业，才能真正在更新赛道中建立竞争壁垒。

城市更新项目的另一个重要趋势是“运营思维前置”。以往工程项目是“先建设、后招商”，往往造成大量建成空间与市场需求脱节。如今，领先的企业已经开始在规划设计阶段就引入运营思维。

北京平谷区万达锦华酒店项目提供了一个创新范本。该项目以前身为长期闲置的体育服务中心，中建二局采用“1+3+3”平急两用更新模式，以最小成本嵌入应急功能，将完整的应急转换能力作为标准配置植入酒店本体，平时保障商业活力，急时迅速转为应急场所。仅用5个月便实现从毛坯楼到高星级酒店的蜕变，成为全国首家实践“平急两用”的酒店案例。

来源：新华网

这表明，设计施工运营一体化的能力——即从项目策划阶段就考虑全生命周期价值——正在成为城市更新项目的核心竞争力。未来十年，真正的赢家将不是规模最大的企业，而是那些具备强运营能力、能够在更新项目中实现资产持续增值的企业。